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把握税收公平与税收优惠政策之间的平衡


  如同周易中的阴阳两极,税收公平和税收优惠其实是一个对立统一体。两者的交融和组合,应依经济运行需要来调整。税收公平是基础和主调,税收优惠政策应有时间性和灵活性。

  税收公平是一个老话题,但是只要还存在着税收,任何时候讨论这个话题都有一定的现实意义。

  税收公平包含广泛而多重的涵义,如基于各行业、各类企业统一征税,无特殊政策的公平;基于市场机制下,提供税收政策为各类企业和自然人打造平等竞争环境的公平;基于调节收入差距的、能力差别的税收制度设计的公平 ;基于税务机关与纳税人法律地位平等的公平等。本文所讨论的税收公平专指在市场机制调节下,对各类企业和自然人实行统一而无差异的税收政策这一涵义。

  税收公平与税收优惠政策这一有差异税收政策之间,表象上形成了一种对立关系。放眼世界,完全不采取税收优惠政策的国家寥寥无几。换言之,采取税收优惠政策是各国的通行做法。问题的关键在于,如何处理好税收公平与税收优惠政策之间的关系。这背后的实质是经济学中老生常谈的问题:政府和市场的关系。

  如何处理好税收公平与税收优惠政策的关系,是政府与市场关系中的一个重要方面。我们不妨引用中国古代哲学思想中,周易对事物的认识和描述。《易经》用阴阳两极构成的四象、八卦抽象概括了宇宙万物生成的原理。阴阳两极实质上是辩证法中的对立,两极混合交融组成一个个现实事物,也就是对立统一体。任何现实事物都是由阴阳交融的一种特殊组合,现实事物不是单纯以阴或者阳的两极存在,而是以阴阳交融在一起的方式存在。由于阴阳组合不同,事物的特点和性质也不同。

  用这种方法论来理解税收公平与税收优惠的关系,两者其实是一个对立统一体。在现实经济生活中,没有纯粹的税收公平,也没有完全采取税收优惠政策的环境,存在的是两者共存的状态。两者不同的共存状态形成了各异的经济环境和税收制度。可以研究和选择的是,在一定的经济发展状态和宏观管理需要下,什么样的税收公平和税收优惠政策的组合是比较好的。

  中国经济的特点是由计划经济向社会主义市场经济转轨的追赶型经济,政府对经济的主导性比市场经济国家要强,因此经济改革始终要注意处理好政府和市场的关系。在处理税收公平与税收优惠政策之间的关系时,要更加注重税收公平,防止过度运用税收优惠政策。

  从静态的经济原理来说,税收公平是市场配置资源的基本要求,政府利用税收优惠政策对经济的干预应该尽可能减少,这样才能充分发挥市场机制调节资源配置的决定性作用。

  从动态的经济运行来看,根据不同的经济周期阶段和宏观经济情况,税收公平和税收优惠政策两者的组合是不一样的。一般来讲,经济繁荣期,应该放松政府对经济的干预,注重实行税收公平政策;在经济出现衰退时,政府往往出面干预经济,运用财税政策是必不可少的。税收优惠政策也是财税政策的一种重要政策工具。

  税收公平和税收优惠政策的交融和组合,应该依经济运行需要来调整。税收公平应该是基础和主调,税收优惠政策应该有时间性和灵活性,该进场时进场,该退场时退场。

  当前,在经济转型期和经济下行压力大的形势下,税收优惠政策的作用相对较强。政府比较大范围地使用了减税政策,对一些行业的税收差别政策以及对小微企业的低税率政策等。值得注意的是,税收优惠政策不宜作为长效机制。税收优惠政策的使用应该恰到好处,而不是越多越好。否则,税收优惠政策会造成市场机制的扭曲,而扭曲了的市场机制,又要用新的政府调节去矫正,这样就可能形成一种政府过度调节经济的恶性循环。营改增以后的增值税税率的简并和统一是非常必要的。这是税收公平的基本要求。差别税率可以临时性使用,但是长期如此,会造成市场机制的扭曲。

  目前,中国经济运行总体平稳,“L”型走势有望从竖过渡到横。数据显示,中国税收增长率由2013年的9.84%下降到2016年的4.3%;宏观税负(窄口径)由2013年的19.4%下降到2016年的17.5%。这时应该准备好一部分税收优惠政策适时调整的预案,密切关注政策调整的拐点,把握政策使用的“度”,避免过度使用税收优惠政策导致的市场失灵和政府财政失衡。这是近期值得关注的问题。

  此外,对新兴产业和互联网经济的支持或者扶持,应“雪中送炭”,而不宜采取“锦上添花”的做法。新兴产业和互联网在成长初期需要政府的税收优惠政策支持,但是,一旦形成规模和效益,税收优惠政策应适时退出,采取税收公平政策。

  (作者:国务院发展研究中心研究员)

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